Viešųjų finansų padėtis Lietuvoje -
kodėl „nėra pinigų“

Dr. Raimondas Kuodis

Neigiamos Lietuvos finansų tendencijos

Lietuvoje svarbiausių mokesčių tarifai, palyginti su išsivysčiusiomis bei stojančiomis į Europos Sąjungą šalimis, tikrai nėra mažiausi. Tačiau valstybės pajamų santykis su šalies BVP - gerokai mažesnis. Pavyzdžiui, šalyse kandidatėse šis santykis 1995-2002 metais vidutiniškai buvo apie 42 nuošimčius (Vokietijoje - apie 44 nuošimčius), o Lietuvoje (29,8 nuošimčiai 2002 m.) jis artimas NVS šalių vidurkiui (25,4 nuošimčiai 1995-2002 m.). Kitaip tariant, jei Lietuvos valstybės pajamos sudarytų bent 36 nuošimčius BVP, tai reikštų, kad į įvairius biudžetus Lietuvos valstybė surinktų 3 mlrd. litų daugiau nei dabar. Tai – reikšminga suma. Tačiau nepaisant šio ir taip nemenko atsilikimo, Lietuvos valstybės pajamos pastaraisiais metais santykinai toliau mažėjo.

Pačioje Lietuvoje yra konkuruojančių ir iš pirmo žvilgsnio prieštaringų požiūrių į mokesčių naštą. Pramonininkai neseniai savo studijoje pabrėžė didelį mokesčių skaičių ir nemažus jų tarifus, tačiau, kaip matėme aukščiau, efektyvi našta, apie kurią nuolat kalba įvairūs politikai, yra nedidelė. Abu požiūriai yra savaip teisingi. Tačiau juos gali sieti teiginys, kad kai nominali ir faktinė mokesčių naštos taip skiriasi, tai nėra gerai ir ekonominė – socialinė sistema dėl to vystosi nepatenkinamai.

Chroniškų biudžeto deficitų politika

Didžioji valstybės išlaidų dalis Lietuvoje skiriama viešosioms prekėms (valstybės gynimas, viešoji tvarka, valstybės valdymas) ir viešai teikiamoms privačioms gėrybėms (švietimas, sveikatos apsauga). Be to, valstybė, kaip ir kitose šalyse, siekia sušvelninti socialinę nelygybę perskirstydama pajamas tarp socialinių grupių.

Tačiau be šių kiekvienai valstybei būdingų išlaidų, šiuo Lietuvos istorinės raidos laikotarpiu būtina užtikrinti kitų, daugiau vienkartinio pobūdžio programų finansavimą: vykdyti didelio masto struktūrines reformas, kurios yra savitos viešosios prekės – jų negali atlikti privatus sektorius (žemės, sveikatos apsaugos sistemos, švietimo, pensijų sistemos, energetikos sektoriaus reformos ir pan.); reikia finansuoti integracijos į ES ir į NATO projektą; valstybė yra įsipareigojusi vykdyti specialias istorinį teisingumą atkuriančias programas (rublinių indėlių grąžinimas, žemės ir pastatų restitucija ir pan.)

Valstybės pajamų Lietuvoje šioms programoms finansuoti akivaizdžiai nepakanka. Todėl nuo 1995 iki 2002 m. Lietuva vidutiniškai turėjo santykinai didelį – 4 nuošimčių BVP bendrąjį biudžeto deficitą. Valstybės finansų padėtį iki šiol švelnino ir finansų reformą atidėlioti leido faktas, kad po nepriklausomybės atstatymo Lietuva nepaveldėjo SSRS skolų. Tačiau per 14 nepriklausomybės metų Lietuva dėl didelių biudžeto deficitų greitai sukaupė beveik 30 nuošimčių BVP bendrąją valstybės skolą. Lietuva nemažai turi ir jau minėtų nebalansinių įsipareigojimų (turto ir indėlių restitucija), nekalbant apie (kaip ir daugumai valstybių) gręsiančias ateities fiskalines naštas dėl gyventojų senėjimo, klimato atšilimo bei su tuo susijusiomis ekologinėmis problemomis ir pan.

Dėl šių priežasčių chroniškų biudžeto deficitų politika ilgai tęstis negali, nes tai mažintų makroekonominį šalies stabilumą ir ilgalaikį ekonomikos augimą. Lietuva vieną kartą (1999 m.) jau susidūrė su iždo krize, kai dėl didžiulio biudžeto deficito finansų rinkos ėmė kratytis Vyriausybės vertybinių popierių. Lietuvos Vyriausybė, reaguodama į fiskalinės kontrolės praradimo grėsmes, nuo 1999 m. taikė “gaisrų gesinimo” strategiją. Viena vertus, ji bandė gerinti biudžeto padėtį didindama mokesčius (įnašų “Sodrai” padidinimas nuo 31 iki 34 nuošimčių, pensinio amžiaus didinimas, pensijų mažinimas dirbantiems pensininkams, akcizų didinimas ir pan.), kita vertus, ji ėmė mažinti išlaidas, kurios dėl lėšų trūkumo ir taip yra santykinai nedidelės, palyginti su kitomis regiono šalimis.

Buvo apkarpyta ir valstybės investicijų programa. Pasaulio banko ir TVF specialistai yra ne kartą teigę, kad valstybės investicijų lygis Lietuvoje yra nepakankamas (istoriškai sudarė apie 1-1 5% BVP, palyginti su 3-4% išsivysčiusiose šalyse) tvariai ekonominei plėtrai, be to, su pertrūkiais finansuojami infrastruktūriniai projektai dėl šios priežasties tampa gerokai brangesni.

Tačiau išlaidų mažinimas turi objektyvias ribas, sąlygotas būtinybės vykdyti reformas ir valstybės investicijų programą, deramai finansuoti socialinę politiką, mokėti pragyventi leidžiančias pensijas ir atlyginimus biudžetininkams. Šiuo metu išlaidų mažinimo ribos jau yra pasiektos, nebent Vyriausybė atliktų didelę struktūrinę savo finansavimo prioritetų reformą. Teoriškai išlaidas būtų galima sumažinti dar labiau, jei valstybė privatizuotų sveikatos apsaugą, švietimą ir kitas paslaugų sritis, kurios gali būti teikiamos privataus sektoriaus, kadangi nėra viešosios prekės, ir orientuotųsi vien tik į viešųjų gėrybių teikimą. Be abejo, tai būtų radikalus valstybės vietos ekonominėje sistemoje vizijos lūžis. Tačiau tokie radikalūs žingsniai yra mažai tikėtini ir socialiai rizikingi. Po švietimo ir sveikatos apsaugos privatizavimo labai didelė nedideles ir vidutines pajamas gaunanti žmonių dalis negalėtų pirkti pakankamo šių paslaugų kiekio.

Kas vyksta valstybėje, kai nuolat „nėra pinigų“

Lietuvos visuomenė jau, atrodo, priprato prie skurdžių valstybės finansų. Tačiau egzistuoja papildomi neigiami socialiniai reiškiniai, kuriuos lėmė lėšų viešajame sektoriuje trūkumas.

Pirma, galima teigti, kad sveikatos apsauga ir švietimas dėl nepakankamo finansavimo Lietuvoje jau yra „pusiau privatizuoti“: ligoniai iš dalies moka už savo gydymą, perka vaistus, „atsilygina“ gydytojams, o tėvai primoka mokytojams, kad jie papildomai mokytų jų vaikus. Tokia „rinkos pusiausvyra“ yra neskaidri. Valstybė “vaidina”, kad ji moka, o mokytojai ir gydytojai - kad jie dirba valstybei.

Antra, norėdamos sumažinti korupciją viešajame sektoriuje daugelis valstybių šio sektoriaus darbuotojams moka vadinamąjį efektyvumo darbo užmokestį, t.y. didesnį darbo užmokestį nei tą, kurio pakanka pritraukti ribinį darbuotoją į viešąjį sektorių. Tačiau Lietuvos valstybė neturi lėšų mokėti efektyvumo darbo užmokesčio policininkams, muitininkams, žemėtvarkininkams, mokesčių inspekcijos specialistams ir pan. Nesant geros paskatų sąžiningai dirbti sistemos, neverta stebėtis šių viešojo sektoriaus tarnautojų korupcijos ar nekompetencijos mastais.

Trečia, valstybės socialinės išmokos, kurios yra santykinai nedidelės dėl lėšų trūkumo, lemia, kad didelė dalis pensininkų ir kitų priklausančių nuo socialinių išmokų žmonių (bedarbiai) balansuoja ties skurdo riba. Pavyzdžiui, jie dažnai neišgali sumokėti už komunalines paslaugas, o energijos ir vandens tiekimo įmonės perkelia šiuos kaštus ant galinčiųjų mokėti pečių. Tai akivaizdžiai mažina socialinę sanglaudą Lietuvoje. Galima net teigti, kad valstybės socialinės paramos skurdumas iš dalies lemia piliečių politinių pasirinkimų pobūdį. Didelė dalis gyventojų “nebeturi ko prarasti”, todėl jie drąsiai eksperimentuoja rinkdamiesi partijas.

Kodėl „nėra pinigų“?

Taigi nedidelis valstybės pajamų lygis yra problema, turinti neigiamų socialinių, ekonominių ir net politinių pasekmių. O blogą valstybės finansų padėtį lėmė pirmiausia mokestinių išimčių gausa, legalios mokesčių įstatymų “skylės” ir menkas gebėjimas kovoti su mokesčių vengimu. Kadangi mokesčių sistemą kuria politikai, pamatinių priežasčių reikia ieškoti nagrinėjant politinį procesą.

Galima teigti, jog pirma politinio proceso priežastis, lėmusi dabartinę situaciją, - tai, kad nacionalinę mokesčių sistemą daugiausia formuoja politinė valdžia, o ne ekonomistai - profesionalai. Kaip rodo Lietuvos (ir daugelio kitų šalių) patirtis, politikai objektyviai turi trumpesnį savo elgsenos optimizavimo horizontą (dažniausiai tik iki kitų rinkimų) nei būtina valstybei, norinčiai turėti tvarias, ilgalaikes valstybės finansų (mokesčių) ir ekonominės – socialinės plėtros strategijas. Konkreti šio “trumparegiškumo” išraiška – gausūs bandymai suteikti mokestines lengvatas kai kurioms rinkėjų grupėms, siekiant jų palankumo per rinkimus, ar interesų grupėms, siekiant gauti jų finansavimą.

Be to, mokesčių sistema ir atskirų ūkio sričių skatinimo bei socialinė politikos tapo per daug persipynusios. Praktinė šio proceso išraiška – mokesčių lengvatų, išimčių ir tarifų gausa Lietuvoje. Šių tikslų valstybė galėtų siekti vykdydama gerokai skaidresnę politiką - tai pajamų perskirstymas jas surinkus, o ne mokesčių rinkimo stadijoje. Dėl labai skirtingo gyventojų pajamų mokestinio traktavimo žmonės linkę pajamas gauti, pvz., per autorines sutartis (kurių pradinė idėja buvo socialiai paremti menininkus ir smulkius namudininkus) ar per verslo liudijimus (kurie buvo skirti palengvinti verslą, pvz., senyviems žmonėms, kuriems pernelyg sudėtinga steigti ir valdyti įmonę dėl gausių biurokratinių reikalavimų). Lietuvoje įvyko tokioms skatinimo sistemoms būdingas reiškinys – mokesčių lengvatomis ėmė naudotis ne tie, kurioms jos buvo skirtos.

Trečia problemos šaknis – požiūrio į mokesčių rinkimą „liberalumas“. Valstybė, norėdama išlaikyti nuolatinį savo pajamų santykį su BVP, turi operatyviai reaguoti į privataus sektoriaus inovacijas atrandant naujas legalias skyles mokesčių sistemoje.

Ketvirta pamatinė prastos valstybės finansų situacijos priežastis – ta, kad kovojant su mokesčių nemokėjimu naudojamas represinis principas, o ne rinkos mechanizmai. Pavyzdžiui, kova su importuojamų prekių deklaravimu neįtikėtinai mažomis kainomis gali būti laimėta ne muitininkų, o panaikinant patentininkų, kurių mokesčiai nepriklauso nuo jų pelno, institutą. Jei pastarieji mokėtų proporcingą pelno mokestį, tai jie būtų suinteresuoti gauti iš savo prekių tiekėjų prekių įsigijimo realiomis kainomis dokumentus, nes tai sumažintų jų mokamus mokesčius.

Dabartinė mokesčių sistema de facto yra regresyvi. Ką turėtų daryti politikai šioje situacijoje? Jie turėtų atsisakyti nesėkmingų eksperimentų mokesčių srityje ir kurti modernią vakarietišką “vidurio kelio” mokesčių sistemą tiek perskirstomo BVP, tiek darbo ir kapitalo mokesčių subalansavimo atžvilgiu. Valstybės pajamų lygį reikėtų pakelti iki maždaug 35-36 BVP nuošimčių. Lietuva turėtų priartėti prie tokių šalių kaip Airija, Estija. Tikrai šiuo metu negalime sau leisti tokio “gerovės” modelio kaip Skandinavijoje, Vokietijoje ar Prancūzijoje, be to, tas modelis, atrodo, išgyvena krizę (išlaikytinių psichologija, didelis nedarbas dėl paskatų dirbti trūkumo).

Ateityje, sėkmingai įvykdžius vienkartinius, dažnai istorinės transformacijos sąlygotus, tačiau kritinius augimo ir istorinio teisingumo požiūriu projektus, bus galima vykdyti nuosaikią mokesčių naštos mažinimo politiką.

Autoriaus nuomonė nebūtinai sutampa su Lietuvos banko ar Vilniaus universiteto oficialia nuomone.

Bernardinai.lt

© 2004 "XXI amžius"